上海市国民经济和社会发展统计公报，优化主城区创新生态系统，强化新经济发展动能

摘要

新经济背景下，科技创新回归中心城趋势不断凸显，数字经济、生物经济、绿色经济成为全球城市产业竞争重点领域。主城区作为上海全球城市核心功能承载区，仍然存在科技创新策源与转化能力不强、科创与产业要素空间耦合程度不高、面向未来的应用场景不够丰富等问题。围绕建设具有全球影响力的科技创新中心目标，上海主城区应进一步发挥科创资源要素集聚优势，通过特色产业园区的政策叠加，加快布局新领域新赛道，塑造发展新动能新优势，构建面向新经济的创新生态系统。建议：一是围绕创新引擎机构优化主城区内特色产业园区布局，促进创新要素与特色产业之间深度融合；二是加快主城区产业用地政策创新，探索新型产业用地的本土模式；三是强化数字赋能与场景营城，增加新经济应用场景；四是加强多部门、多主体协同，强化新经济发展战略指引与政策合力。

当前，全球经济发展进入第四次工业革命战略机遇期，以数字经济、生物经济、绿色经济为代表的新经济已成为全球城市科技创新与产业竞争的重点领域。纽约、伦敦、东京等城市充分发挥中心区人才、科研机构、风险资本等要素集聚优势，加快打造面向新经济的创新城区，通过构建创新生态系统、优化创新要素布局、增加创新服务平台供给、打造创新应用场景，促使新产业、新业态、新模式的不断涌现。上海主城区作为全球城市核心功能承载区，需要对标全球城市，加快布局新领域新赛道，塑造发展新动能新优势，不断优化创新空间布局，打造新经济创新生态系统，助力上海加快实施创新驱动发展战略。

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新经济背景下的城市创新空间趋势

“新经济”是在新一轮科技革命背景下，由信息技术带动、以高新科技产业为龙头的经济模式。区别于主要依托大型科研机构和龙头企业的自上而下的封闭式创新系统，新经济的创新模式是市场导向的、开放式的，且依赖于产学研用高度协同、大中小企业融通共生的“热带雨林”式创新生态系统。这种城市创新生态系统包括创新要素的高度集聚、创新环节的紧密链接、创新产品的快速应用，在创新空间上呈现出区位中心化、要素集群化、用地混合化、场景遍在化的总体趋势。

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创新要素集聚的全球城市中心区成为新经济发展主阵地

科技型企业与创新人才回归全球城市中心区，在政府助力下形成多种类型的创新城区。一方面，新经济企业需要靠近主要集聚于中心区的创新引擎机构和大型风险资本市场，与庞大的客户群体、创意设计师之间开展紧密互动，实现新产品的研发、应用和新企业的孵化、成长。另一方面，创新人才更加偏向于中心区可提供的多样化生活体验，高密度的产业网络也能够促进人才间的技术与商业信息交流。

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围绕创新引擎机构营造创新生态圈成为全球城市主流趋势

大学、科研机构、医院、科技领军企业等创新引擎机构是新经济产生的源头，全球城市积极依托这些机构及其邻近地区构建创新生态网络，实现科学、技术的产业化过程。例如，纽约为强化科技创新功能，实施了“应用科学”计划，在曼哈顿地区引入康奈尔大学，打造罗斯福岛科技园区。波士顿围绕位于中心区位的麻省理工学院打造以信息技术与生命健康为特色的肯德尔广场创新区，并在医院集聚的长木地区打造医学创新区。谷歌、亚马逊等科技领军企业带动伦敦市中心的国王十字车站地区、西雅图老城南湖地区的城市更新，促进创新生态形成。

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新经济产业空间呈现小型化、混合化趋势

新经济的孵化与转化需要大量紧邻引擎机构的嵌入式创新服务空间。由创新引擎机构（大学、科研机构、高等级医院、科技领军企业等）和大量的初创企业形成“热带雨林”式创新系统是新经济发展的重要支撑。纽约、伦敦、旧金山等为强化城市创新生态系统，在中心区布局了大量的孵化器、加速器、共享办公、共享实验室等设施，为初创企业提供低成本、便利的成长空间。新经济各环节一体化的布局需求依赖于更混合化的土地利用方式。新经济的研发与生产功能需要联动整合，例如新型生物药CAR-T 1细胞药物是目前生物医药产业最热门的领域之一，其生产环节以小规模的实验室制造为主，质粒载体、病毒载体、CAR-T细胞制备流程都需要分析、检测等技术支撑，因此更加强调研发与生产的一体化布局；以定制化为特征的时尚消费品等新都市制造企业则需要设计、生产与零售的混合布局模式，以及提供3D打印服务的共享实验室。纽约、伦敦近年来都在积极探索工业用地垂直复合化、功能混合化布局新模式，尝试取消小规模、无污染生产与办公、商业、居住等功能的混合限制。

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新经济产品的快速应用需求推动城市空间成为面向未来的“生活实验室”

元宇宙、人工智能、区块链等新经济领域的核心技术需要快速应用，以实现海量使用数据的获取和产品技术的迭代升级，从而促使虚拟空间与实体空间交叠、融合、嵌入，形成多样化、虚实融合的创新场景。多个全球城市中心区正在加快布局城市生活实验室，成为各种创新场景的试验场。例如，东京为落实日本“社会5.0”战略，选定了都心大丸有、西新宿、临海副都心等各具特色的“智慧东京先行区”，针对政务、教育、商办、文化娱乐等不同服务领域的社会化应用场景进行试验。首尔推出了元宇宙五年规划，设置了文旅、教育、金融、政务等不同类型的创新应用场景。哥本哈根聚焦绿色低碳，打造城市解决方案实验室。

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基于新经济需求的上海主城区创新发展现状

围绕建设具有全球影响力的科技创新中心的总体目标，“上海2035”提出建设张江综合性国家科学中心以及创新功能集聚区、复合型科技商务社区、嵌入式创新空间等多样化的科技创新空间。主城区是上海全球城市核心功能的承载区，也是上海创新功能提升的主战场。对照新经济发展的空间需求，上海主城区的创新发展当前仍存在科技创新策源与转化整体能力不强、特色产业园区与创新要素空间耦合程度不高、面向未来的应用场景不够丰富等问题。

01

主城区初步形成创新生态系统，但整体创新能力有待提高

上海主城区已集聚大量大学、科研机构、重点实验室等创新策源机构，企业技术中心、外资研发机构等应用研发机构，以及众创空间、孵化器、加速器 2等创新孵化机构（见图1、表1），是上海创新发展的主阵地，也应该成为“十四五”期间以及今后较长时间上海把握新经济发展机遇、发挥“热带雨林”式创新生态系统能效的主要区域。

图 1 上海创新策源机构 3、应用研发机构 4、创新孵化机构 5空间集聚（3000米核密度）情况

（数据来源：上海科学技术委员会）

表 1 各类创新要素在全市各圈层的分布比例

（数据来源：上海科学技术委员会）

从城市总体创新能力来看，上海在创新策源、创新转化、创新孵化等环节与北京、深圳相比仍存在一定差距。创新策源能力方面，研发投入和研发产出均明显落后于北京和深圳。成果转化能力方面，技术合同成交额远远落后于北京（见表2），大学科技园区关键指标与北京相比也存在较大差距，大学的企业孵化带动作用还有较大提升空间（见表3）。孵化加速能力方面，众创空间、孵化器的数量、场地面积、企业数量、资源投入、绩效等指标均落后于北京和深圳，孵化器的产业针对性不强，整体质量等级不高（见表4、表5）；加速器空间尚缺乏明确政策引导，针对企业成长阶段的服务体系还不够完善。

表 2 京沪深核心创新指标比较（2021年）

（数据来源：2021年全国科技经费投入统计公报、2021年深圳市科技经费投入统计公报、2021年上海市国民经济和社会发展统计公报、2021年北京市国民经济和社会发展统计公报、2021年深圳知识产权白皮书、中国科学技术部火炬中心网站）

表 3 京沪深大学科技园主要数据比较（2020年）

（数据来源：中国火炬统计年鉴2021）

表 4 京深沪众创空间主要数据比较（2020年）

（数据来源：中国火炬统计年鉴2021）

表 5 京深沪科技孵化器主要数据比较（2020年）

（数据来源：中国火炬统计年鉴2021）

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主城区特色产业园区与创新要素空间耦合程度不高，混合型产业用地缺乏制度支撑

“十四五”以来，上海提出“3+6”主导产业方向，加快布局数字经济、绿色低碳、元宇宙、智能终端等产业新赛道与未来健康、未来智能、未来能源、未来空间、未来材料五大未来产业集群，先后发布了3批共53个特色产业园区，作为新经济的产业承载空间（见图2）。主城区范围内，目前已设立数字经济、人工智能、元宇宙、在线新经济、时尚消费品等特色产业园区，但园区数量相对较少，既有园区与创新要素布局耦合程度不高，存量产业用地转型升级难，难以适应新经济的发展需求。

图 2 上海53个特色产业园区 6与创新功能集聚区布局

首先，主城区的特色产业园区布局与创新要素耦合程度较低。总体来看，现状特色产业园区的空间布局主要是基于可供产业用地和可供物业面积划定，缺乏与创新策源、创新转化、创新孵化等各类要素的协同考虑（见图3）。从特定产业来看，生物医药研发环节倾向于接近知识密集区和医院临床应用资源，并有较强的协同创新和设施共享的集聚需求，但目前生物医药特色产业园布局与三甲医院、医药研发企业关联度均较低。上海现状的生物医药研发企业主要位于主城区且呈现明显的集聚态势，但目前的7个生物医药特色产业园区仅有张江创新药基地在主城区范围内，其他6个均位于郊区，其布局都是以生物医药制造环节为主，对研发环节的空间支撑明显不足（见图4）。

图 3 主城区特色产业园区与各类创新要素分布图

（数据来源：上海科学技术委员会）

图 4 生物医药特色产业园区、三甲医院、生物医药研发企业分布图

（数据来源：第四次全国经济普查数据、第三次全国国土调查数据）

其次，产业用地功能混合程度不足，难以满足企业创新全链条一体化布局需求。上海对于规划编制明确了较为弹性的地类混合技术要求，但由于实际土地管理缺乏相应的配套政策，尤其是完善的跨部门用地审批、地价评估、产权登记等政策支撑，导致上述技术要求在法定规划中难以落实，新增用地和存量更新建设项目更难以实施。现有产业用地的研发、无污染生产、商务办公等功能的实际混合度低，楼宇内嵌入式创新空间建设无实施路径。相较于深圳、成都等城市，上海的新型产业用地的推广应用步伐较慢，综合用地（Z）仅在自由贸易试验区、奉贤数字江海国际产业社区等地区开展个别试点，由于缺乏土地定价、审批管理等制度设计，无法在全市全面推广（见表6）。

表 6 国内主要新型产业用地政策梳理

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主城区面向未来的应用场景布局还不够丰富

数字化应用场景是新经济发展的重要支撑条件。当前，全市正在聚焦“经济、生活、治理”三大领域加快推进城市数字化转型，推出了8个数字化转型示范区，其中有5个位于主城区范围内，包括杨浦大创智数字创新实践区、普陀海纳小镇、徐汇滨江数字化转型示范带、市北数智生态园、张江数字生态园。但是，当前的数字化转型仍缺乏面向未来的应用场景系统布局，难以支撑新经济创新产品的广泛应用需求。

一是主城区作为高密度的人居环境创新试验场，数字化转型步伐还不够快。城市数字底座建设滞后，云服务、区块链、算力等数字新基建和数字服务标准规则供给不足；公共数据开放共享还不够充分，跨行业、跨企业数据互联互通存在障碍；生活智能化基础设施、数字化生活场景营造还有待增强。

二是数字化应用场景仍以点状布局为主，缺乏体现未来概念城区的整体更新项目。目前的5个数字化转型示范区主要是聚焦于数字基础设施建设、数字产业生态培育、特色应用场景营造等，面向未来场景的整体前瞻性布局还不足，尚缺少体现未来概念城区、主题特色鲜明的整体更新项目。

三是缺少针对元宇宙创新应用场景的系统布局规划，虚实融合程度不高。元宇宙新赛道成为产业发展新热点，但目前主要聚焦张江数链、漕河泾元创未来等特色产业园区布局元宇宙产业，还未形成全域性的元宇宙创新场景系统布局，真正落地的元宇宙应用场景较少。

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上海主城区创新空间政策优化提升思路与对策

根据建设具有全球影响力的科技创新中心目标，上海主城区创新空间布局应进一步发挥科创资源要素集聚优势，构建面向新经济的创新生态系统，强化科技创新策源与成果转化能力，优化特色产业园区布局与空间保障，加快面向未来的全域创新场景营造，打造全球城市创新试验场，引领市域与长三角区域创新。

01

围绕创新引擎机构，优化特色产业园区布局

围绕主城区各类创新引擎机构，增加以研发功能为主的特色产业园区。第一，以大学、科研机构集聚区与大学科技园为基础，布局大学驱动型的特色产业园区。聚焦张江科学城、闵行大零号湾、杨浦大创智、宝山环上大等大学、科研机构集聚区，提升大学科技园功能，构建“众创空间—孵化器—加速器”全生命周期创新企业服务空间体系，促进校区、园区、社区深度融合。第二，围绕医学院与三甲医院等科研与临床资源集聚区，布局生命科学特色产业园区。聚焦徐汇枫林地区以及黄浦瑞金医院、静安华山医院、杨浦长海医院等周边地区，增加生命科学总部、初创企业研发空间、生物医药共享实验室布局，打造生命科学创新孵化集群。第三，依托科技领军企业打造数字创新生态系统，布局数字经济特色产业园区。根据元宇宙、人工智能、在线新经济等城市中心区位指向特点，结合“一江一河”滨水区更新，加快黄浦、虹口、静安、长宁等中心城数字经济特色产业园区布局，打造以互联网科技领军企业为核心、大中小企业融通的数字经济产业生态系统。

由于主城区创新引擎机构周边以存量用地为主，为促进创新要素的空间集聚，需要积极推进创新引擎机构周边商务楼宇、文创园区的嵌入式创新空间建设，为新经济企业提供低成本空间。一方面，鼓励低效空置商务楼宇转型为科技楼宇。借鉴西岸智慧谷、长阳秀带的科创楼宇模式，鼓励利用冗余商务办公空间，植入众创空间、孵化器、加速器、共享实验室等不同类型的创新创业空间。探索开展“科技楼宇”认定，构建楼宇内“政府+社会物业+科技企业”的科创产业空间新生态，按照“一楼一策”原则，明确为新经济企业提供的空间面积与租金标准。为平衡运营成本，可由政府设立专项资金，为合作建设“科技楼宇”的社会物业提供认定支持，并根据科技企业入驻情况为运营商提供持续的租金和运营支持，同时配套特殊监管要求，切实让优质的科技企业留在主城区。另一方面，发挥国企平台作用，促进文创园区等存量工业用地高质量利用。借鉴江南智造国际设计港的文创园区功能升级模式，鼓励国有企业带头盘活存量空间，加快导入数字创意、时尚消费品、增材制造等新经济产业门类，探索文创园区内的工业厂房、仓库的复合利用，打造面向新都市制造的“文化+科技”复合型创新空间。制定新经济产业正面清单，明确相关企业认定标准并控制租金上限，为初创新经济企业提供可负担空间。

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为产业用地功能混合利用提供制度保障，为新经济企业发展提供定制化空间

根据新经济发展需求，优化主城区产业用地利用模式，加强用地功能混合政策支撑，加快推进新型产业用地政策试点，为大中小企业发展提供多样化的空间保障。

一方面，进一步鼓励单一产业地块用途兼容。考虑集生产、研发、中试、展示、销售、配套功能于一体的空间需求，鼓励提升工业用地内以研发、商务金融等用途为主的嵌入式创新空间比例，针对兼容研发功能的工业用地更新，制定绩效准入和环评标准，充分利用既有政策鼓励低效工业用地容积率提升，为功能兼容提供空间保障。

另一方面，在特色产业园区内加快综合用地试点，为特定新经济企业打造定制化创新空间。以特色产业园区为政策试行推广范围，针对规划阶段不能明确用地功能混合比例的产业地块，鼓励采用综合用地类型，根据新经济企业实际需求，在出让前确定其工业生产、研发、商务金融、商业、物流仓储等功能比例，实现符合企业创新链的定制化空间供给。重点加强综合用地规划管理政策的配套，明确产业类综合用地准入标准、出让底价、审批监管流程。

专栏：上海既有产业用地高质量利用政策梳理

顶层政策，强调提高产业用地利用效率，鼓励用途混合布置。2018年上海市人民政府印发《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》，提出“全面提升土地综合承载容量和经济产出水平，实现土地资源更集约、更高效、更可持续的高质量利用”，“按照高质量发展要求，实施高标准的产业用地准入，提高产业用地利用效率，提升单位面积土地产出率。依据不同产业类别，细化产业用地开发强度管控。鼓励工业、仓储、研发、办公、商业等功能用途互利的用地混合布置、空间设施共享。”

重点区域，鼓励优质产业提高容积率，简化规划调整程序。2019年临港自贸区管委会发布《支持临港新片区产业、研发用地提高容积率的实施意见》，提出“新增工业仓储类项目容积率在2.0以下、研发中试类项目容积率在3.0以下，可按照建设项目管理程序确定；如工业仓储类项目容积率超过2.0、研发中试类项目容积率超过3.0的，可由临港新片区管理机构决策，按照控详规划调整简化程序执行。”并鼓励优质产业项目提升容积率，增加地下空间。根据项目分级情况，降低优质产业用地扩建成本。

规划管理，深化行政审批程序，鼓励高质量土地利用。2020年上海市规资局印发《上海市详细规划实施深化管理规定》，提出“产业基地、产业社区内，工业、仓储用地容积率2.0、建筑高度30米，研发用地容积率3.0、建筑高度50米以内调整的”，无需修改详细规划，只需在建设项目管理阶段，通过专家、专业部门论证，对具体指标予以确定。

产业引领，探索工业上楼新模式，保障优质产业空间载体。2022年9月上海市印发《上海市推进高端制造业发展的若干措施》，提出“探索工业上楼新模式。在产业主管部门组织论证可行的前提下，鼓励工业用地和研发用地集约节约利用，建设功能复合楼宇，形成集生产、研发、中试、展示、销售、配套一体的综合高效利用厂房。鼓励产业用地混合使用，房屋类型可根据权属调查报告分别予以记载；产业用地根据相关规划按需确定容积率、高度等规划参数，涉及规划调整的，由市、区共商并听取相关主体意见，确定规划完善时间计划，工业企业工业用地经批准提升容积率不再补缴土地款。工业用地容积率一般不低于2.0，通用类研发用地容积率一般不低于3.0。”

03

强化数字赋能与场景营城，打造全域泛在的城市生活实验室

以特色产业园区、城市各级公共活动中心、社区生活圈为主要载体，加快主城区数字科技全域赋能。依托特色产业园区，重点探索虚实融合办公、无人工厂、工业元宇宙、工业互联网等生产型应用场景。结合各级公共活动中心布局，重点探索虚实交互新商业、虚实交互新文旅、虚实交互新娱乐等商业型应用场景。结合15分钟社区生活圈规划，探索虚实融合医疗健康、虚实交互新教育等生活型应用场景。

结合主城区内整体城市更新地区，加快布局未来概念城区项目。依托黄浦江沿岸宝山宝钢、浦东高桥等整体更新区，整合政府、开发主体、科技领军企业等多方资源，打造无人驾驶城区、零碳园区、氢能社区等未来概念城区，配套人工智能基础设施、资源循环系统，以及太阳能光伏、氢能等能源供应与运输体系，探索全球城市城区发展新模式。

聚焦城市科技（Urban Tech）前沿领域，建立面向未来的城市科技实验室与创新网络。依托创新引擎机构，利用主城区丰富的应用场景与数据资源优势，加快布局开放式的城市“生活实验室”，聚焦宜居、可持续与韧性等城市议题进行前沿探索，为智慧城市、低碳城市建设提供创新解决方案。

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增强多部门、多主体协同，强化新经济发展战略指引与政策合力

建议设立新经济发展领导小组，由市发展改革委牵头，协同市经济信息化委、市科委、市规划资源局、市地方金融监管局等部门，对新经济发展趋势与产业新赛道布局进行系统研判，制定全市层面的新经济发展战略规划，整合特定政策区内的科技、产业、土地、金融、人才等配套政策资源，增强对新赛道企业培育、场景建设、数据开放等方面的政策供给。在此基础上，围绕新经济细分产业领域，成立多方力量共同参与的协调议事机构，强化多元主体共治，完善新经济创新生态治理体系。以国家统计局“三新”经济统计调查制度为基础，针对跨界融合特征明显的新经济领域，建立新经济企业数据库与监测平台，聚焦产业集聚、企业培育、生态营造、应用场景等方面，完善特色产业园区统计体系和评价考核办法。

[1] Chimeric Antigen Receptor T-Cell Immunotherapy，嵌合抗原受体T细胞免疫疗法。在实验室，技术人员通过基因工程技术，将T细胞激活，并装上定位导航装置CAR（肿瘤嵌合抗原受体），将T细胞改造成CAR-T细胞，利用其“定位导航装置”，专门识别体内肿瘤细胞，并通过免疫作用释放大量的多种效应因子，高效地杀灭肿瘤细胞，从而达到治疗恶性肿瘤的目的。

[2] 根据科技部火炬中心及各省、市相关规定，众创空间、孵化器、加速器是服务于创新企业不同成长阶段的服务载体，在运营时间、服务场地面积、工位个数、入驻企业数、服务人员数、培训活动数量、服务体系等方面具有不同的认定标准。众创空间主要服务于运营时间满18个月的大众创新创业者；孵化器主要服务于成立时间不超过24个月的科技型创业企业；加速器主要服务于有一定规模的快速成长科技企业。

[3] 大学、科研机构、重点实验室

[4] 企业技术中心、外资研发机构

[5] 众创空间、科技孵化器、科技加速器

[6] 特色产业园类型及范围参考《上海市特色产业园区公告目录（2022年版）》。

执笔人：王周杨、陈洋、陈星、时寅

统稿：张逸、林华

定稿：熊健

（来源:市规划院）